庁舎をどうする
2006.08.25
築後８０年を経過し、このたびの耐震検査によって極めて脆弱であることが判明した府庁本館庁舎について、対応策を検討するための特別委員会が発足し、夏休み返上で研究、検討を行ってきた。
極めて複雑な問題であり、今夏だけで、委員会を６回、説明会を２回、個別の説明聴取を６回、議員同士の議論を数知れないほどに行ってきたが、未だに不明確な部分も多くあり、結論に至っていない。
本館は耐震強度が不足しているだけでなく、相当に老朽化しているため相応の維持費を要し、そもそものスペース不足によってたこ足状態で近隣の民間ビルをたくさん間借りしている費用や非効率といった問題もある。
一方、建て替えのための資金的余裕は府にはなく、もし建て替えとなれば府所有の土地を一部売却する必要がある。
歴史的価値のある現庁舎をどうするのかといった課題もある。
さらには、府庁周辺は大阪城正面の大阪を代表する一等地でありながら、広大な部分が駐車場としてしか使われていないなど、まちづくりとしての整備が遅れている。
問題点や課題が多く、一方で厳しい制約があり、補修ですませるか建て替えか、土地を売るか売らないかといったような、単純な思いだけで判断できる問題ではない。
こうした経過を経て、昨日、議員による質問が行われ、私も原点に返って、基本的な項目について確認をしながら質問と提言を行った。
一つの問題について８人の議員が質問に立ち、重複するものはその都度省略しながら進めるため、全体では極めて多くの項目に亘っての質疑が行われ、さらに多くの問題点や課題が明らかとなった。
府議会各党はこれからさらに検討を重ね、それぞれの考え方をまとめていくこととなる。
質疑の要旨
朝倉） 耐震検査の結果、府庁本館の強度が基準を大きく下回っていることが今回の議論の端緒となったが、市中には脆弱な建物はたくさんある。そうしたなかで、府庁については特に急いで耐震対策を行わなければならないのか。
理事者） 本館は、耐震性能が基準を下回るため耐震化する必要がある。その方策としては、耐震補強を行うケースと建替えを行うケースがある。したがって、引き続き本館を使用する場合は、耐震補強が必要。
本館は、「災害時に重要な機能を果たすべき建築物」であり、年内策定予定「府有建築物耐震化実施方針」において、平成２７年度までに耐震化を図る必要がある建物とする予定である。
本館を耐震補強する場合は約４年、新庁舎に建替える場合は約８年を要するから、平成２７年度までに庁舎の耐震化を図るためには、できるだけ早期に補強か建替えかの方向性を明確にする必要がある。
朝倉） 府庁本館は既に築後約８０年を経過している。耐震補強をしても、やがて建物自体の限界がきて、結局、建てなおさざるを得ないことにはならないのか。
理事者） 本館の劣化度（耐久性）調査の結果、東館（議場を含む）については、構造体コンクリートに、外部からの雨水が浸透しないよう、計画的に十分な防水対策等の維持保全を行えば、引き続き５０年以上使用できる耐久性を確保できると考えられる。
西館については、現時点で構造耐力を損なう恐れのある鉄筋の腐食は生じていないが、東館に比べてコンクリートの中性化が進行しているので、耐久性は東館より劣る。
したがって、東館本館の耐震補強を行い引き続き庁舎として使用する場合、耐久性の問題から建替える必要はない。
ただし、分散庁舎の問題等、庁舎の抱える課題を解決するために、新庁舎を整備することは考えている。
朝倉） これまでの委員会で、耐震補強と建て替えの場合の費用比較についても聞いてきた。資料によれば、当然のことながら建て替えの方が高くつくことになっているが、その他の経費の削減や府有地の活用などを含めると財政負担としては大きな差はないと考えていいか。
理事者） 今回、示した財政負担の比較では、本館の耐震補強工事を実施し、劣化が進行しないように適切に維持保全を行えば、５０年以上使用可能と判断されたことから今後５０年間に必要な費用を比較したが、事業費だけを比べると新庁舎建設の方が大きくなる。
しかし、新庁舎を建設すれば分散した庁舎を集約し、利便性の向上と事務の効率性を高めるとともに、明るく快適で働きやすい職場環境を実現することや７箇所の民間ビル賃料として支払っている年間７億５千万円の削減が可能である。
さらに、都心の一等地を低利用のまま存置するよりも行政機能を南地区に集約し、北地区の空地を民間に売却すると試算した場合、５０年間トータルの新たな財政負担に大きな差は無いものと考える。
朝倉） 耐震問題だけではなく、府庁周辺区域のまちづくりも重要な視点である。財政状況によりその整備が１０年来凍結されてきた。大阪城正面という、大阪を象徴する一等地が駐車場で占められているような現状は財産の無駄遣いとも言える。土地の高度化など、有効利用をはかりつつ大阪経済の起爆剤ともなりうるような可能性については検討しているのか。
理事者） 庁舎周辺整備区域は、業務・商業などの高次な都市機能が集積地する「都心エリア」の東部に位置し、大阪城に面した上町筋（歴史・環境軸）と谷町筋に挟まれ、官庁・教育・文化ゾーンを形成している区域で、恵まれた立地特性と基盤整備ストックを備えている。
新庁舎整備計画の凍結で、整備済みの別館・新別館・警察本部棟を除き、全体と
して容積率は低く、府民の貴重な財産が有効に活用されているとは言いがたい現状
である。
区域の土地利用を効果的かつ有効に活用することを想定して示したのがＤパ
ターンである。
＊Ｄパターンについて
行政機能を集約した「公共ゾーン」と、北地区:
民間活用による新たな都市機 能を導入する「民間ゾーン」に明確に区分し・官民協働により、多機能で複合的で魅力的な都市核の形成と、地域の活性化を図るシンボルとなる都心空間の創出を目指す。
・南地区
府民の暮らし・安心・安全の拠点となる府庁舎を整備
公共スペースとなる外部空間の充実
大阪城をはじめとする周辺環境と調和し連携した景観の形成
・北地区（民間ゾーン）
本館の保存・活用
府民も利用できるような一定の公共的スペースの確保と担保性
まちづくりの誘導を図るとともに、民間事業者の創意工夫を取り入れる
朝倉） その際のまちづくりの担い手となるのは誰か。事業手法に応じた役割についてはどう考えるか。
理事者） 当該区域内におけるまちづくりの担い手は、土地所有者である大阪府に加えて、民間事業者の創意工夫も取り入れながらそれぞれがその役割を果たすべきものと考える。
本区域内の土地の有効活用・高度利用を十分に果たすためには、民間活力の導入が必要と考えられ、その場合まちづくりの担い手として民間事業者の役割が非常に大きくなると考えられる。
土地利用をする場合、府としては、大阪市との協議等を踏まえながら、官民協働によるまちづくりを前提とした区域全体の土地利用計画の再構築を進めるとともに、付加価値の向上やまちづくりの担保につながるまちづくり制度（地区計画制度等）の活用についての条件整理を行うことが必要と考える。
また、民間事業者に対しては、土地利用・施設立地上の条件付けを行うとともに、大阪城などの周辺環境への配慮や区域内のまちづくりに貢献するような提案を求めるなど、民間事業者のノウハウやアイディアを活用し、目指すべきよりよいまちづくりを誘導する仕組みづくりを行うことが必要と考える。
朝倉） まちづくりについては、役所が絵を描くより極力、民間のセンスに委ねた方が好ましいと考える。本館の玄関のところをあらためて見てみてほんとにすばらしいと感じる。車寄せや大理石吹き抜けのエントランスはこれから作ろうとしても作れない。例えば近代的なホテルのクラシックな玄関としての活用の価値もあるのではないか。府議会の議場についても他の府県のものも見てきたが、大阪府議会が最も魅力的であると考えている。もし建て替えするとなった場合、これらの価値ある建築物の保存、活用をどう考えているのか。
理事者） 本館は、築後約８０年の長きにわたり、府民に親しまれてきた大阪府の中心施設である。特に正面の外観や玄関吹き抜けホール等の歴史的・文化的価値についての評価が高いことから、（社）日本建築学会（近畿支部）や（社）日本建築家協会（近畿支部）等から保存活用について要望書が提出されている。
本館の保存・活用方法については、
@東館（議場を含む）を耐震改修して庁舎として引き続き使用するパターン（Ｂ・Ｃパターン）
A土地を売却するが、本館の歴史的・文化的価値の高い正面玄関や玄関吹き抜けホールなどの保存・活用について、事業コンペの中で提案を求めるとともに、府民利用が図れるよう、購入者に対し、条件付けを行うパターン（Ｄ・Ｅパターン）
B上記以外にも、他府県事例にあるように、文化的施設等として活用するパターンなどが考えられる。
本館の保存活用を検討するためには、有識者会議等による本館の歴史的・文化的評価と、保存の範囲・活用の方法などの検証を行う必要があると考える。
朝倉）最新の技術を活用して、例えば本館の一部、最も価値ある部分について、これを別の場所へ移築するようなことは可能なのか。
理事者） 建物の移設工法には、「曳家（ひきや）」工法がある。
「曳家（ひきや）」工法による南地区への移設については、
@ 大手通りを渡す間、通行止めにする必要がある（これまで公道を渡る事例なし）。
A 移設時に、大手通りに埋設された水道管、下水管などの埋設物を破損する恐れがある。
ことから、困難である。
北側敷地内での移設は、技術的には可能である。
・中央コア部分（地下１階〜地上６階、床面積約4,500u）を約５０ｍ移設するとした場合、移転費用のみで約１５億円（超概算）を要する。
・議場を含む移設については、議場が東館の玄関吹抜けホールに接続されているなど構造条件が複雑なため詳細な検討が必要。
最近の都道府県庁舎の移設事例としては、栃木県庁舎や鹿児島県庁舎がある。
■曳家（ひきや）工法の事例
栃木県庁舎
・鉄筋コンクリート造４階建て、延べ床面積2,467uの建物に基礎地上階の補強を行った後、敷地内で90°回転させながら約６０ｍ移動。
鹿児島県庁舎
・ 鉄筋コンクリート造３階建て、延べ床面積937uの建物を、敷地内で８°回転させながら115ｍ移動。
朝倉） 補強にしても建て替えにしても、これから何十年も先を見越した建物を想定するわけだが、例えば府庁の職員数についても現在の職員数をベースに考えていてはいけない。道州制や、市町村との関係、そのなかの府庁の役割、組織のあり方などをまず考えていかなければならないのではないか。
理事者） 今回、庁舎等の規模については、あくまで庁舎整備の方向性についてご議論いただくために、平成１７年度時点の職員数等を元に、他府県事例や国交省基準等を参考に想定したものである。
今後、庁舎の機能・規模の精査に当たっては、大阪府行財政計画の取り組みを踏まえつつ、ご指摘のような大阪府行政そのもののあり方論、並びに機能更新や執務体制の変化にフレキシルブに対応できるオフィス論等を含めて、総合的に検討する必要があると考る。
朝倉）これまで委員会を重ねてきて、多くの知識を得た。しかしながら、まちづくりの姿、旧庁舎の保存方法、官民の役割分担、ＰＦＩの導入、定期借地方式の検討、資金の調達方法など、いまだに不明確な部分や課題も残っている。委員会として方向性を出す前にこうした課題についてさらに調査はできないのか。
理事者）さらに調査できるものもあるが、ＰＦＩの活用など、相手先との関係もあって方向性を示されてからでないと進まないものもある。耐震補強で済ませるか、まちづくりを含めた建て替えを検討するか、本委員会で一定の方向性を示してほしい。
朝倉） どの問題も府民の理解があってこそ進めることができる。我々は常にそうした視点で府の課題にあたってきた。この問題についても、ただ、府庁の耐震対策をする、建て替えを行うということだけで多額の府費を投じることには府民の理解は得られない。多額の費用を必要としても、それが府庁の機能を高め、府民サービスの向上につながり、さらにはまちづくりを含めて大阪の魅力を高め都市格を向上させ、大阪経済の再生にもつながる、そうした値打ちのあるものであって初めて理解されるものと考える。そうした点を踏まえてさらに検討する。